各國中央銀行制度的改革趨勢

依據國際清算銀行(BIS)對世界100家中央銀行的抽樣調查結果,1990年代初葉以來,有80%曾經修改中央銀行法。改革重點主要有3點:

一、  賦予中央銀行清楚且精確的任務指示。若要求中央銀行承擔多重功能或目標,則註定會失敗。

二、  給予中央銀行權力和能力,讓其能夠採取有效措施,達成最重要目的。其中涉及決策程序、高級主管任命、和充足的財務資源等事項。

三、  建立有效的機制,督促中央銀行負起責任。包括:真正達成所交付任務,且以有效率的方法去達成。

現在全世界幾乎都公認,維持物價穩定為中央銀行最重要任務,而達成物價穩定最有效方法之一為「設定物價上漲目標」。列入BIS中央銀行治理機制定期調查對象的46家中央銀行中,接近三分之二明文規定中央銀行負有維持物價穩定任務。多數國家設定物價上漲率目標區間,有些還特別強調所設定目標區間的中點或其中某一點。少數國家(包括英國)的物價上漲目標則為單一數字(年增率2%)。歐洲中央銀行(ECB)未明訂物價上漲目標,但對物價穩定設定明確的定義(年增率低於但接近2%)。

由於貨幣決策對物價的影響存在明顯的時間落差,因此,貨幣決策必須具有前瞻性。物價預測因而成為貨幣決策過程中最重要工作之一。惟預測存在誤差風險,因此,貨幣決策無法免除人為判斷工作。而確保這些人為判斷儘可能達到專業水準的機制為,公開貨幣決策討論過程及所使用的輔助資訊。

其次,在提昇中央銀行效能方面,改革工作涉及3個層面:決策程序、高級主管任命和賦予中央銀行足夠的財務資源。大多數中央銀行發現,集體決策具有很多優點,可以避免檯面下的遊說或事後遭到政治批判。故而很多中央銀行成立貨幣政策委員會。最近英格蘭銀行調查88家中央銀行,顯示其中79家以合議方式決定貨幣政策,且絕大多數中央銀行法明訂貨幣政策委員會或理事會的任務和地位。

貨幣政策委員會和理事會的組成結構,必須能確保其不偏頗、具有延續性和專業能力。賦予中央銀行決策者固定任期,有助於維持貨幣政策委員會和理事會的不偏頗和專業化,使其免於遭受不當的短期政治干擾。

貨幣政策委員和理事任期應足夠長,以免因續任考量而影響到貨幣決策的公正性,且讓相關決策者有機會面對其決策後果。此外,依據BIS調查結果,三分之二的中央銀行總裁任期為5年或6年。歐洲中央銀行(ECB)和德國中央銀行總裁的任期甚至長達8年。中央銀行總裁任期超過一般的政治大選週期,有助於避免選任程序政治化。

貨幣政策委員和理事的任期若能交錯,則具有兩個優點:避免貨幣政策委員會和理事會充斥相同政治信仰的成員,以及能兼顧決策延續性和引進新觀念。各國中央銀行法中,60%以上具有任期交錯規定。

中央銀行決策者的任免程序與任期長短同樣重要。許多中央銀行法列舉中央銀行高級主管的積極和消極資格條件,以減低利益衝突風險。貨幣政策委員和理事得出身不同背景,但不得代表特定利益團體。此外,應明文列舉得將貨幣政策委員或理事免職的具體理由,並規定透明化的免職程序,以慎重其事。

我國中央銀行法第五條第二項規定:央行理事,除總裁、財政部長及經濟部長為當然理事,並為常務理事外,應有實際經營農業、工商業及銀行業者至少各一人。此項規定顯然不符國際潮流。

有些國家,多黨派參與中央銀行決策者的選任程序,以提昇其正當性。依據BIS最近調查結果,三分之二的中央銀行,其決策者選任程序涉及多黨派。例如,美國聯邦準備理事會主席由總統指派,但須經參議院同意。

此外,中央銀行決策者改派時機也可以和政治大選錯開。例如,墨西哥中央銀行總裁任期6年,自總統任期第4年起算(總統任期亦為6年)。4位副總裁任期均為8年,每2年更換其中1人。

中央銀行具有效能的另一個前提條件為財務自主。中央銀行對本身預算的編製和執行應自行負責。否則,難以提昇其效能。舉例而言,中央銀行在從事貨幣決策時,必須進行廣泛的經濟分析。為了吸引和留住有能力做這些高複雜度工作的人才,中央銀行必須能夠提出與民間比較,具有競爭力的聘僱條件。更重要的是,中央銀行應有能力控制其資產負債表的規模和組成結構,才能執行必要的交易操作,以達成其貨幣政策目標。因為,在進行公開市場操作或外匯干預時,常常必須在短時間內動員大量資金,以從事大規模交易。

隨著物價趨於穩定,中央銀行的發行貨幣收益(民眾持有鈔券損失的利息)趨於減少。目前,許多主要國家中央銀行為了執行適當的貨幣政策而蒙受重大損失。惟只要大家知道這些中央銀行仍擁有採取必要行動所需資源,貨幣政策即可免於陷入困境中。

總之,中央銀行的財務結構必須足夠堅強,讓市場確信其有足夠資源去達成其貨幣政策目標,才能建立公信力。而只要具有公信力,中央銀行甚至得以比較小的操作規模,達成預期目標。

再者,在中央銀行的權責化機制方面,最重要者為預算和支出的審核。為了維護中央銀行獨立性,很少國家(尤其是工業國家)的國會或財政部會直接干預中央銀行的細部預算編製。通常,政府公開任命一個監督委員會負責審核中央銀行預算,而非由行政部門或國會核定中央銀行預算。監督委員會負責查核中央銀行帳目,評估其有否善用資源。惟在決算方面,依據BIS調查結果,三分之二以上的中央銀行向財政部或國會提出的決算報告,均詳列其實際支出細項。

少數中央銀行和行政部門協議跨越多年度的資金來源計畫,以使中央銀行作業具有較長期眼光,減少政治色彩。

追根究柢,維護中央銀行獨立性,同時兼顧其權責化的最終目的為,促使中央銀行能夠維持物價穩定。因此,中央銀行必須向社會大眾展現其所選定的決策為平衡、有充分資訊作為根據、且為專業的決定。中央銀行與民眾溝通貨幣決策的兩種重要工具為:發表物價情勢季報和立即公開貨幣決策會議紀錄。最近跨國比較20家中央銀行的物價情勢季報,發現3種最佳實務:

一、  物價情勢季報應包含透澈的經濟情勢分析。

二、  物價情勢季報應呈現對重要政策變數的預測結果,諸如:物價上漲率、產出成長率等。且說明其中心預測值及相關風險。

三、  中央銀行應說明其決策理由,包括決策者對經濟金融現勢、預測、和各種政策意外狀況的討論過程。

世界各國金融體系愈來愈趨於市場導向,資本市場日益深化,因此,影響政府和企業借款成本比較大者,不再是中央銀行所決定的貨幣政策利率,而是金融市場上的中長期利率。在物價上漲風險趨增的環境裡,如果中央銀行過於鬆散,則該國借款人可能遭到市場懲罰,包括:負擔較高的信用風險加碼、較高的中長期利率、及高波動度。在這種現實環境下,中央銀行的公信力更顯重要。

一般而言,中央銀行的工作主要有三大類:(1) 界定及執行貨幣政策;(2) 協助維護金融穩定;(3) 協助改進金融體系組織及運作以提升其效果。

英格蘭銀行對上述任務表達得最清楚,提出三大「核心目的」。對第三大類工作的說明為:英格蘭銀行希望金融體系能提供所有規模大小不同企業取得資金管道,且其條件足以適當保障存款人和投資人。英格蘭銀行達成該項任務的方法包括:在市場力量不足之處擔任觸媒角色以促成採取集體行動、支援金融基礎設施建設、對政府提供建言、與外國金融主管機構聯繫以維護英國利益。

此外,英格蘭銀行為達成第二項核心目的而成立「金融穩定委員會」(Financial Stability Committee),每月開會一次,由總裁擔任主席,負責監督英格蘭銀行內部有關監控及改進金融體系整體穩定性的工作。英格蘭銀行探討金融體系潛藏問題,並思考可行的因應措施,然後與財政部和金融監理局(FSA)討論。每半年並出版「金融穩定度檢討報告」,發表其對各項問題的研究成果及對金融穩定度的分析評估。

美國聯邦準備理事會和聯邦公開市場委員會(FOMC)均為政府機構。紐約等12家聯邦準備銀行雖然為「非政府組織」,由財政部金融局(OCC)發給特許執照,但必須受聯邦準備理事會監督。其實,聯邦準備體系並非獨立於政府部門之外。所謂中央銀行獨立性,指的是中央銀行具有超黨派立場。

獨立性的意義是免受他人控制,而非免受他人影響。而控制與影響的差別,只在於程度上的不同。控制力或影響力主要來自三方面:

一、  財務:各聯邦準備銀行經費來源為,資產投資收入和提供各種服務(票據交換、跨行匯款等)的手續費收入;不必向政府部門爭取撥款。然而,各聯邦準備銀行預算(包含行員薪給)均應報請聯邦準備理事會核定,而聯邦準備理事會必須向國會負責。此外,國會可以要求各聯邦準備銀行將盈餘繳庫。

二、  組織結構:各聯邦準備銀行有各自的董事會。惟聯邦準備理事會對各聯邦準備銀行的失職員工,有解聘權力,並受國會的監督。

三、  文化:各聯邦準備銀行業務和會計獨立,傳統以來,均不被視為政府機關。且員工流動率低,擁有專業形象。然而,其顧客包含財政部,且必須與政府部門人員密切接觸。

 

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